TCM aprova contas de Bruno Covas e Doria, mas aponta aumento de subsídios ao sistema de ônibus como risco fiscal ao município
15/07/2019
TCM aprova contas de Bruno Covas e Doria, mas aponta aumento de subsídios ao sistema de ônibus como risco fiscal ao município
Para órgão de contas, há deficiência de planejamento do custeio dos transportes, com a prefeitura não conseguindo fechar a conta nos últimos anos. TCM diz que subsídios subiram mais que inflação acumulada
Fonte: Diário do Transporte
ADAMO BAZANI
Os altos subsídios ao sistema de transportes coletivos na cidade de São Paulo configuram riscos fiscais e as dívidas do poder público com as viações indicam deficiência da prefeitura no planejamento do custeio destes serviços.
A conclusão é do conselheiro do TCM – Tribunal de Contas do Município de São Paulo, Maurício Faria, relator da análise do exercício financeiro da cidade referente a 2018.
Faria, em seu relatório, aprovou as contas da gestão João Doria/Bruno Covas, mas fez ressalvas em cinco pontos, entre os quais, as complementações tarifárias do sistema de ônibus. O voto foi seguido por unanimidade pelos demais conselheiros.
A sessão do TCM foi no dia 26 de junho, mas a ata completa foi publicada neste sábado, 13 de julho de 2019, no Diário Oficial da Cidade.
De acordo com a ata, o que preocupa os conselheiros não é somente o fato de os subsídios aumentarem ano a ano, mas a forma como se dá este aumento: com praticamente os mesmos serviços prestados, em percentuais acima da inflação e com a prefeitura ultimamente não fechando as contas, ficando com dívidas para com as empresas de ônibus: em 2018 foram pagos R$ 302 milhões relativos a 2017 e para 2019, ficaram pendentes R$ 174,2 milhões relativos a 2018, que estão sendo pagos em parcelas, sem correção.
O conselheiro Domingos Dissei, revisor da matéria, em seu voto, destacou que a questão dos subsídios e de contas em outras áreas que a prefeitura não consegue fechar reduz a capacidade de investimentos “em obras estruturais importantes, como drenagem, mobilidade urbana e habitação, o que, no longo prazo, poderá comprometer as condições e a qualidade de vida dos munícipes”.
Para o conselheiro, as despesas com investimentos vêm caindo, com a administração não conseguindo concluir o que começou.
Dissei citou, por exemplo, um levantamento que mostra que de 289 obras esperadas da Prefeitura, 106 estão paralisadas, 85 em andamento e 98 nem mesmo foram iniciadas.
Entre os pontos destacados pelo TCM a respeito dos transportes públicos no relatório aprovado pelos conselheiros estão:
RISCOS FISCAIS
No relatório final, são apresentados cinco riscos que precisam, na visão dos conselheiros, ser olhados de forma mais atenta pela gestão Bruno Covas e passar por alterações:
“Decide, ainda, à unanimidade, enfatizar o alerta à PMSP [Prefeitura Municipal de São Paulo] e à Secretaria Municipal da Fazenda quanto aos seguintes riscos fiscais:
- aumento das despesas com pessoal embutidas nos contratos de gestão e convênios, especialmente nas Secretarias Municipais da Saúde, Educação e Assistência Social;
- elevado patamar de renúncia de receitas;
- alto índice de utilização dos depósitos judiciais sem garantia de manutenção dessa fonte de recurso;
- déficit financeiro previdenciário;
- aumento dos gastos com subsídios dos transportes públicos (nas despesas).
DEFICIÊNCIA DE PLANEJAMENTO E ALTA ACIMA DA INFLAÇÃO:
Sobre o que o TCM considerou como deficiência no planejamento das ações de transporte, o órgão de contas destacou que a prefeitura tem fechado os últimos anos com dívidas com as empresas. O órgão de contas ainda frisou que os aumentos de subsídios têm sido maiores que a inflação acumulada de cada período.
“Conforme destacou a Auditoria, os gastos com compensações tarifárias do sistema de ônibus apresentaram valores empenhados (R$ 3,3 bilhões) acima dos fixados no orçamento (R$ 2,1 bilhões), indicando deficiência no planejamento das ações de transporte no exercício. Outrossim, na comparação com exercícios anteriores, identificou-se que as compensações tarifárias estão acima da inflação e das receitas de custeio. A título de exemplo, essas despesas aumentaram de R$ 2,5 bilhões em 2016 para R$ 3,3 bilhões em 2018. No período analisado o subsídio do transporte sofreu acréscimo de 14,4%, percentual muito acima dos índices de inflação, pressionando os recursos livres. Ao final do exercício, os sinais de dificuldades financeiras tornaram a aparecer, sendo postergados novamente pagamentos dessa despesa: em 2018 foram pagos R$ 302 milhões relativos a 2017; para 2019, ficaram pendentes R$ 174,2 milhões relativos a 2018.”
Desde 2013, com o aumento de total de gratuidades, como passe livre para estudantes e para idosos entre 60 e 65 anos, o total de subsídios mais que dobrou (Veja valores mais adiante nesta matéria do Diário do Transporte)
Além disso, alguns custos que compõem a planilha das tarifas, também tiveram alta acima da inflação.
É o casso do óleo diesel, por exemplo, que desde 2017, quando foi adotada a nova política de reajuste de preços pela Petrobrás, aumentou 52,20% nas refinarias.
DESPESAS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES:
O TCM também criticou o fato de a prefeitura usar as Despesas de Exercícios Anteriores – DEA para pagar os subsídios.
“A utilização de DEA para o pagamento de compensações tarifárias do sistema de ônibus não encontra amparo legal, visto que a obrigação era conhecida à época.”
Segundo definição do TCU – Tribunal de Constas da União, Despesas de Exercícios Anteriores (DEA) referem-se às dívidas reconhecidas para as quais não existe empenho inscrito em Restos a Pagar, seja pela sua anulação ou pela não emissão da nota de empenho no momento oportuno. Originam-se, assim, de compromissos gerados em exercício financeiro anterior àquele em que deva ocorrer o pagamento, para o qual o orçamento continha crédito próprio, com suficiente saldo orçamentário, mas que não tenham sido processados naquele momento.
MAIOR CONTROLE DOS GASTOS COM GRATUIDADES ESTUDANTIS:
O TCM defende ainda que haja maior controle dos benefícios aos estudantes no transporte público, separando nas planilhas o peso das gratuidades totais e da meia tarifa. O TCM também orienta que sejam separadas as categorias de estudantes beneficiados por modalidades e redes de ensino.
“Ressaltou a Auditoria que determinados rateios aplicados às despesas de educação precisam ser aprimorados, que abarcam: (a) demanda escolar (utilizado nos casos em que determinada despesa abrange mais de um nível de ensino); (b) os Centro Educacionais Unificados (CEUS); (c) despesas com pessoal; (d) aposentadorias e pensões da Secretaria Municipal da Educação; e (e) com as compensações tarifárias no sistema de ônibus, para segregar os descontos de meia tarifa das gratuidades, além de realizar a separação das modalidades por rede de ensino”
SUBSÍDIOS:
Os subsídios ao sistema de ônibus ocorrem porque a arrecadação nas catracas é insuficiente para arcar com os custos de prestações de serviços.
As complementações tarifárias são usadas principalmente para pagar as gratuidades (como para idosos, estudantes, pessoas com deficiência e algumas categorias profissionais) e também para bancar as integrações pelo Bilhete Único.
Os subsídios começaram a aumentar a partir de 2013/2014, quando, após as manifestações contra as tarifas, a prefeitura decidiu ampliar as gratuidades.
No dia 17 de dezembro de 2013, o então prefeito de São Paulo, Fernando Haddad, aprovou projeto de lei da Câmara que garante gratuidade para passageiros com 60 anos de idade ou mais nos ônibus municipais. O benefício entrou em vigor no primeiro trimestre de 2014.
Até então, o benefício seguia o estatuto do idoso que garante gratuidade para os passageiros a partir de 65 anos.
No dia 26 de dezembro de 2014, Fernando Haddad anunciou o passe livre para estudantes de escolas públicas e para universitários do Prouni, Fies e cotistas. Até então todos os estudantes contavam com o benefício de meia tarifa. A medida entrou em vigor em 6 de janeiro de 2015.
Desde então, os subsídios em São Paulo mais que dobraram, de acordo com o TCM:
Subsídios aos transportes na cidade de São Paulo:
– 2012: R$ 1,41 bilhão
– 2013: R$ 1,64 bilhão
– 2014: R$ 2,15 bilhões
– 2015: R$ 2,13 bilhões
– 2016: R$ 2,62 bilhões
– 2017: R$ 2,92 bilhões
– 2018: R$ 3,3 bilhões
Em 2018, o sistema arrecadou em torno de R$ 5 bilhões, mas custou aproximadamente R$ 8 bilhões, ainda com uma dívida de mais de R$ 300 milhões com as empresas de ônibus sobre os subsídios de 2017.
Já neste ano de 2019, a prefeitura entrou com um débito de R$ 174,2 milhões (R$ 174.202.733,59) referentes a repasses não realizados pelas operações entre os dias 05 de 12 de dezembro de 2018.
O dinheiro sai da conta de subsídios previstos para 2019, que devem ser insuficiente para bancar as operações.
A prefeitura propôs no final de 2018 no Orçamento para 2019, R$ 2,9 bilhões para os subsídios, mas a Câmara autorizou R$ 2,69 bilhões.
Por causa desse quadro, a preocupação da prefeitura e dos operadores dos transportes é que o dinheiro para os subsídios não dure até o final de 2019, como ocorreu em 2017 e 2018.
A gestão Bruno Covas tenta formas de reduzir os custos com os subsídios ao sistema de ônibus, mas até o momento não tem conseguido.
Uma das maneiras encontradas foi repassar para as empresas empregadoras parte dos custos para subvencionar as integrações pelo Vale-Transporte.
Foram duas medidas que geraram reações negativas e foram parar na Justiça: o aumento da tarifa do Vale-Transporte de R$ 4,30 (que é a tarifa básica) para R$ 4,57, e a redução do limite de embarques pela modalidade, de quatro em duas horas para dois em três horas.
Uma decisão da juíza Simone Gomes Rodrigues Casoretti, da 9ª Vara da Fazenda Pública, em 27 de maio de 2019, suspendeu as duas medidas.
A magistrada atendeu ação movida pelo Idec – Instituto de Defesa do Consumidor e pela Defensoria Pública de São Paulo.
LICITAÇÃO:
Uma das formas, em médio e longo prazos, para reduzir paulatinamente os custos do sistema de transportes, é readequar toda a rede de linhas de ônibus. O objetivo é eliminar as sobreposições, que ocorrem quando diferentes linhas são coincidentes em grande parte dos trajetos.
A licitação dos transportes, que deveria ter sido concluída em 2013, prevê uma nova rede, com três subsistemas de serviços: estrutural (ônibus maiores entre terminais e passando pelo centro), articulação regional (ônibus convencionais entre bairros menores e maiores sem passar pelo centro), distribuição regional (ex-cooperativas com ônibus menores dos bairros mais afastados até terminais, corredores e estações).
A nova rede aumentaria as necessidades de baldeações, mas deixaria as viagens mais rápidas, alega a prefeitura.
Com a readequação da linhas, segundo ainda a gestão, seria possível reduzir a frota dos ônibus (hoje em 14,3 mil veículos municipais) e ao mesmo tempo aumentar a oferta de lugares nos transportes pelo fato de cada ônibus conseguir fazer mais viagens e pela substituição de modelos menores por ônibus maiores.
Mas o processo está travado.
No dia 22 de maio, atendendo a uma ação do PSOL, o Tribunal de Justiça de São Paulo entendeu que era inconstitucional a lei que previa 20 anos de concessão, conforme estipulado pela licitação. Na argumentação do partido político, aceita pelos desembargadores, a lei não pode valer porque foi de autoria do legislativo (vereadores) e uma matéria deste tipo é atribuição do executivo (prefeito). Com a decisão, voltou a vigorar a lei de 2001, que determina 15 anos de contratos. A gestão Bruno Covas espera resposta da Justiça para entender se a decisão anula toda a licitação ou só mexe nos valores dos contratos. Apenas depois de cerca de um mês que a prefeitura entrou com os recursos de embargo de declaração, uma espécie de pedido de explicação à Justiça, neste caso para entender se a decisão é somente sobre o prazo de 20 anos ou se anula toda a licitação.
O Diário do Transporte apurou que entre as possibilidades, dependendo da resposta da Justiça, estão:
– Anular toda a licitação: O que voltaria todo o processo à estaca zero, demandando muito tempo. Os editais seriam refeitos já com base em 15 anos.
– Publicar as assinaturas do jeito que estão, mas já adequando os contratos para 15 anos: Para isso, teriam de ser feitas revisões nos valores e investimentos. Uma das opções é ajustar estes valores na revisão quadrienal prevista nos contratos. Ocorre que seriam os mesmos investimentos diluídos em menos tempo, o que provocaria necessidade de aumentos de tarifas e subsídios, que hoje estão na casa de quase R$ 3 bilhões por ano. Também há a possibilidade de redução de investimentos para adequação de valores, mas, por exemplo, no caso dos ônibus menos poluentes, há uma lei que determina a redução das emissões e as empresas e prefeitura não poderiam, ao menos em tese, descumprir esta lei.
– Bruno Covas mandar para a Câmara projeto de contratos com 20 anos: Com isso teria de ser feita uma nova licitação com os mesmos parâmetros de investimentos, mas dentro do prazo de 20 anos de contrato e não 15, como é a lei municipal de 2001 que foi restabelecida pela justiça.
– Prefeitura derrubar decisão do TJ em instâncias superiores: Assim, seria possível restabelecer a lei de 20 anos, do ano de 2015, sem necessidade de novas alterações. O receio, neste caso, é o tempo de todo o processo ser analisado, a incerteza sobre o ganho de causa (já que entendimentos anteriores da justiça seguiram a posição de que este tipo de legislação não é atribuição do legislativo, como ocorreu em São Paulo) e, mesmo com vitória da prefeitura, ainda há possibilidade de recursos contrários, como do próprio PSOL, que deu origem ao processo na Justiça Paulista.
Enquanto a situação não se define, desde 2013, a prefeitura tem criado aditivos contratuais (o que foi possível somente até 2018 no caso das empresas do subsistema estrutural) e renovado os contratos emergenciais (com as ex-cooperativas e com as viações desde a segunda metade de 2018).
Como noticiou o Diário do Transporte, em 4 de julho de 2019, os novos contratos emergenciais com as empresas de ônibus da cidade de São Paulo do subsistema local de distribuição, que surgiram das antigas cooperativas de transportes e operam nos bairros, vão custar R$ 712,2 milhões (R$ 712.242.339,5).
Este valor é referente às prestações de serviços por aproximadamente três meses de operação (24.06.2019 a 21.09.2019), mas como mostrou a reportagem, há possibilidade de renovação por mais três meses.
Relembre:
No dia 03 de junho de 2019, com dados da própria SPTrans – São Paulo Transporte, gerenciadora do sistema de ônibus da cidade, o Diário do Transporte mostrou que desde 2013, quando acabou o prazo de dez anos dos contratos assinados com as empresas ainda na gestão da prefeita Marta Suplicy, em 2003, somente os contratos emergenciais somam R$ 15,34 bilhões.
O valor se refere a serviços realmente prestados pelas empresas de ônibus, mas com menos investimentos do que exigem os contratos previstos na licitação, com TIR – Taxa Interna de Retorno (que embute os lucros das empresas) maior e, segundo o próprio TCM – Tribunal de Contas do Município, que barrou a licitação por duas vezes, podendo ser até 50% mais custosos à cidade que se já estivem em vigor novo modelo de contrato.
Desde 2013, as contratações emergenciais com as empresas de ônibus da cidade são dividas da seguinte maneira:
– dezembro de 2013: Assinados os primeiros contratos emergenciais da cidade, com as empresas do subsistema estrutural (viações) da área 04 (zona leste).
– julho de 2014: Começaram a valer os contratos emergenciais para todas as áreas do subsistema local (linhas de bairros – ex cooperativas).
– julho de 2018: Após o TCM – Tribunal de Contas do Município de São Paulo considerar irregular a renovação de mais um aditivo com as viações de sete áreas operacionais do subsistema estrutural, a prefeitura passou a contratar as empresas de forma emergencial.
Desde 2013, os contratos emergenciais com as ex-cooperativas (subsistema local) somam R$ 10,78 bilhões e com as empresas de linhas e ônibus maiores (subsistema estrutural), R$ 4,56 bilhões.
Todos os contratos são por seis meses.
Na conta dos R$ 15,34 bilhões, a SPTrans não leva em consideração o período e os valores entre 2013 e julho de 2018, no qual as empresas do subsistema estrutural (com exceção da área 4), operaram por meio de aditivos e renovações dos contratos de 2003.
Relembre:
Entretanto, há dúvidas sobre se a licitação vai mesmo resultar em reduções significativas nos custos do sistema.
Isso porque, se de um lado a reformulação da rede de linhas pode reduzir gastos, há exigências que podem ampliar os custos, como todos os ônibus novos com ar-condicionado, wi-fi e carregadores USB para celulares e o cronograma de redução de poluição, que fará com que as empresas comprem ônibus com tecnologia de tração alternativas ao óleo diesel, que são mais caros.
CORREDORES:
Além da licitação, outra ação que pode diminuir o custo dos transportes e aumentar a eficiência dos serviços é a ampliação da malha dos corredores de ônibus da cidade.
Estes espaços permitem que menos ônibus consigam fazer um maior número de viagens mais rápidas, o que também ajuda a reduzir os gastos operacionais.
Mas neste aspecto, a cidade também está defasada.
Dos 17 mil km de vias de São Paulo, apenas cerca de 130 km são ocupados por corredores de ônibus, dos quais, somente 8 km são BRT (Bus Rapid Transit), referentes ao trecho entre os terminais Sacomã e Mercado do Expresso Tiradentes, realmente segregados dos demais veículos, sem conversões de carros e compartilhamento com outros veículos, como táxis.
Enquanto, em geral, a média de velocidade dos corredores de ônibus à esquerda em São Paulo varia entre 12 km/h e 25 km/h, a velocidade comercial dos ônibus no Expresso Tiradentes varia entre 46 km/h e 48 km/h.
No plano de metas da prefeitura, no início de 2018, estava a previsão de mais 72 km de corredores de ônibus até o final de 2020.
Mas no dia 8 de abril de 2019, Bruno Covas divulgou um novo Plano de Metas para o período de 2019-2020.
O destaque negativo foi para a redução da meta do programa de Doria que previa a construção de 72 km de corredores de ônibus. Na mudança, Bruno Covas prevê implantar pouco mais de 10% disso, apenas 9,4 km de vias exclusivas.
Relembre:
Entretanto, até agora, foram inaugurados 3,3 km de corredores efetivamente novos.
O mais recente trecho entregue foi de 530 metros do Corredor Berrini, em 15 de setembro de 2018.
Muitos dos corredores que ainda não saíram do papel foram apresentados em 2011, pelo então prefeito Gilberto Kassab.
Na gestão Haddad, em 2014, o TCM – Tribunal de Contas do Município barrou uma licitação que englobaria em torno de 150 quilômetros de corredores.
O órgão de contas contestou a metodologia da licitação que seria única.
A licitação foi desmembrada, mas alguns projetos de corredores continuaram com problemas sendo apontados pelo TCM e TCU – Tribunal de Contas da União.